Комментарии к приказам № 463 и № 569 МПР РФ.
Проблемы лицензирования недропользования и проведения государственной экспертизы запасов подземных вод.

Лукьянов А.Е.

Научно-производственная группа "Тектоника"

Наш официальный сайт: http://лицензиянаводу.рф

Введение

Министерством природных ресурсов и экологии РФ за последние пол года издан ряд приказов и нормативных документов, касающихся эксплуатации месторождений пресных подземных вод. Это приказ № 463 от 27.10.10 «Об утверждении Требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод» и приказ № 569 от 31.12.10 «Об утверждении Требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых, технических и минеральных подземных вод».

Приказ № 463 вносит ясность в вопрос проектирования подземных водозаборов, структуры и состава проекта. Во многом данный приказ повторяет требования, предъявлявшиеся ранее к проектам водозаборов, изложенные в ряде документов по изучению, использованию и охране подземных вод. Отдельное внимание при составлении проекта для добычи питьевых и технических вод (см. Глава III, приказ № 463) следует уделить таким, относительно новым пунктам, как п. 3.5. «Расчет нормативного водопотребления и водоотведения», а также п.п. 6, 7, касающихся обеспечения промышленной безопасности и мероприятий по охране окружающей среды.

Приказ № 569 устанавливает требования по оформлению представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов подземных вод. Фактически, данный приказ приводит правила оформления отчетов в соответствие с основным нормативным документом по подсчету запасов – действующей Классификацией запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод, утвержденной приказом МПР № 195 от 30.07.07. С этих позиций можно рассматривать приказ № 569 как запоздавший на три года.

Введение в 2008 году новой Классификации запасов (М., 2007 г.), содержавшей значительные изменения по сравнению с прежней версией – Классификацией (1998 г.), требовало и изменения правил оформления материалов. В отсутствие таковых, оформление отчетов с оценкой запасов подземных вод в соответствие с новой Классификацией запасов 2007 г. выполнялось по старым правилам, установленным в Рекомендациях по содержанию, оформлению и порядку представления на государственную экспертизу материалов подсчета эксплуатационных запасов питьевых, технических и лечебных минеральных подземных вод, М. 1998 г.

Следует отметить, что указанные документы не подразумевают значительных нововведений в практику эксплуатации подземных водозаборов. Однако, на фоне обновления нормативной базы существенно изменяется процедура получения лицензий на право пользования недрами, проведения работ по оценке запасов подземных вод, вводится система согласования и экспертизы проектов геологоразведочных работ, что неизбежно повлечет увеличение стоимости данного вида исследований.

Изменения в системе лицензирования

Начиная с 2011 года, процедура проведения работ по получению лицензии на право добычи подземных вод стала более сложной. Ранее существовала практика выдачи лицензий, устанавливающих право добычи подземных вод, в отсутствие утвержденных запасов подземных вод по участку недропользования. Требование по подсчету запасов подземных вод включалось в качестве одного из пунктов лицензионного соглашения. Недропользователь мог провести работы по оценке запасов подземных вод в процессе эксплуатации месторождения. Теперь Роснедра не выдают лицензии на право добычи подземных вод в отсутствие протокола Территориальной комиссии по запасам (ТКЗ) или Государственной комиссии по запасам (ГКЗ), подтверждающего постановку запасов подземных вод на государственный учет.

Новые правила требуют обязательного наличия протокола ТКЗ. Без оцененных запасов подземных вод владелец водозаборной скважины может претендовать только на получения лицензии с целью геологического изучения участка недр. В данном виде лицензии устанавливаются сроки выполнения геологоразведочных работ, результатом которых является подсчет запасов подземных вод и постановка их на государственный учет. Только после этого недропользователь может претендовать на получение лицензии на право добычи подземных вод. Правда, в ряде случаев лицензия на проведение геологоразведочных работ может устанавливать и право опытно-промышленной эксплуатации. Т.е. в процессе геологического изучения участка недр владелец лицензии имеет право добывать и использовать подземные воды. Тем не менее, любому недропользователю отныне придется получать лицензию на один и тот же участок недр два раза: сначала лицензию на геологоразведочные работы, затем лицензию на право добычи.

Оценка запасов подземных вод

Наравне с лицензированием, определенные сложности возникают и с оценкой запасов подземных вод. Ранее, на основании лицензии владелец скважины мог провести работы по подсчету запасов подземных вод с привлечением специалистов сторонних организаций, выполнить необходимые исследования и, в установленном порядке, представить отчет с подсчетом запасов подземных вод на государственную экспертизу. Результатом проведения экспертизы был требуемый протокол ТКЗ с постановкой запасов на государственный учет.

Однако, теперь Роснедра вводят дополнительные требования, которые призваны привести процедуру подсчета запасов в соответствие действующему законодательству. Исследования по оценке запасов подземных вод являются видом геологоразведочных работ. В свою очередь, на любые геологоразведочные работы должен быть составлен проект, содержащий сметный расчет, перечень необходимого оборудования, расход материалов, расчет трудозатрат, затрат времени, рекомендации по охране труда и экологической безопасности. Работы по оценке запасов подземных вод могут выполняться только в соответствие с проектом при условии его утверждения.

Работы по проектированию по своему объему сравнимы с работами по оценке запасов подземных вод. Таким образом, общие трудозатраты возрастают ровно в два раза. Проектные материалы в обязательном порядке проходят государственную экспертизу, проводимую территориальными отделениями ФГУ «Государственная экспертиза запасов». После утверждения проекта проводятся работы по геологическому изучению недр. Отчет о выполненных работах также представляется на экспертизу. Таким образом, работы, касающиеся одного и того же объекта исследований, два раза проходят государственную экспертизу – сначала в виде проекта, затем в виде отчета о выполненной разведке недр.

При рассмотрении экспертами проекта геологоразведочных работ с целью подсчета запасов подземных вод экспертируется не только правильность выполнения работ и достаточность предполагаемых результатов, но и экономические показатели (сметный расчет), являющиеся основой договорных отношений между недропользователем и организацией-исполнителем. Система контроля расходования средств при проведении геологоразведочных работ была необходима в советское время, когда все работы финансировались государством. В современных условиях такое вмешательство может носить противоправный характер. Эксперты могут исключать некоторые виды работ или дополнять перечень дополнительными видами исследований, уменьшая или увеличивая их итоговую стоимость.

Необходимо отметить, что, на сегодняшний день, стоимость работ по оценке запасов подземных вод, как правило, является заниженной, по сравнению со сметным расчетом. Экспертиза проектов геологоразведочных работ с контролем перечня необходимых исследований дает заинтересованным экспертам мощный рычаг давления на ценообразование в данной сфере.

Государственная экспертиза запасов подземных вод

Основным документом при проведении геологоразведочных работ по подсчету запасов подземных вод является Классификация запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод, 2007 г. Введение последней редакции данного документа, произошедшее 01 января 2008 г., вызвала много возражений, в том числе и в ФГУ «Государственная комиссия по запасам». Фактически, данный документ был утвержден министерским приказом вопреки мнению большинства ведущих специалистов-гидрогеологов и сотрудников ФГУ «ГКЗ». На заседании научно-технического совета ФГУ «ГКЗ» 11 декабря 2007 г. новая Классификация запасов получила ряд отрицательных отзывов. Основные возражения были связаны с неопределенностью многих ключевых понятий, возникшей в новой версии документа. Так, например, исчезла однозначность в определении понятий оцененного и разведанного месторождений, исчезли принципиальные отличия в отнесении запасов подземных вод к категории В или С1 по степени геолого-гидрогеологической изученности.

Отсутствие однозначности в базовых нормативных документах неизбежно приводит к их вольной трактовке заинтересованными сторонами. При этом, тотальное преимущество получают надзорные органы. Так, например, при отнесении месторождения пресных подземных вод к оцененным, специалисты Роснедра могут потребовать от недропользователя проведения дополнительных геологоразведочных работ, т.к. промышленная эксплуатация предусмотрена только для разведанных месторождений. Отнесение экспертами ГКЗ запасов подземных вод к более низкой категории С1 также может означать необходимость доизучения месторождения с целью повышения геолого-гидрогеологической изученности и отнесения запасов к категории В. Необходимость проведения дополнительных работ в дальнейшем может быть включена в условия лицензионного соглашения по добыче подземных вод, что вынуждает недропользователя нести дополнительные затраты.

В соответствие с Положением о государственной экспертизе полезных ископаемых, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 69 от 11.02.2005, Государственная экспертиза проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

Из Положения о ГКЗ следует, что экспертиза материалов геологоразведочных работ по оценке запасов подземных вод представляется важным условием учета, изучения и охраны данного ценного ресурса. Несомненно, экспертиза запасов должна проводиться по всем участкам недр, эксплуатируемым с целью добычи подземных вод. Однако, также несомненно, что государственная экспертиза должна быть независимой и объективной. К сожалению, данное условие выполняется не всегда.

Экспертами ГКЗ в большинстве случаев являются внештатные специалисты. То есть, для экспертизы привлекаются сотрудники различных коммерческих организаций, выполняющих работы по оценке запасов подземных вод, бурению и проектированию водозаборных скважин на договорной основе. Нередко, эти организации располагаются в одном здании с территориальным отделением ГКЗ и Департамента по недропользованию.

Эксперты прямо заинтересованы в результатах проводимой экспертизы. Понижая категории запасов подземных вод или относя месторождения к оцененным, они принуждают недропользователя выполнять дополнительные работы. Тем самым эксперты, как сотрудники специализированных геологических организаций, лоббируют собственные интересы. Поэтому, экспертиза запасов подземных вод нередко лишена объективности и может проводиться с нарушениями действующих нормативных документов. Отсутствие независимых экспертов противоречит п. 25 Руководства по организации и проведению экспертизы проектов геологического изучения недр (Приложение 1 к приказу № 83-орг ФГУ «ГКЗ» от 21.02.2011).

Спорные вопросы

Этап перехода от старого регламента к новому порождает путаницу, с которой, прежде всего, тяжело справляться самим сотрудникам Департамента по недропользованию. В числе неоднозначных моментов следует отметить требование о наличии заключения о соответствие качества подземных вод требованиям законодательства в сфере санитарной защиты населения.

Ранее такие заключения выдавали органы Санэпиднадзора, подведомственные Роспотребнадзору. Также санитары выдавали заключения на соответствие проекта организации зоны санитарной охраны водозаборного сооружения. Однако, приказом № 309 Роспотребнадзора от 12.08.2010 г. деятельность по использованию водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения исключена из перечня видов деятельности, на которые выдаются санитарно-эпидемиологические заключения. В практике защиты материалов по подсчету запасов питьевых подземных вод в 2010 г. уже возникали ситуации, когда представители Роснедра требовали от недропользователя санитарное заключение, несмотря на то, что в соответствие с новым приказом Роспотребнадзора органы СЭС таких заключений больше не выдают. Как будет решаться этот вопрос в дальнейшем, пока не ясно.

Заключение

В целом, введение приказами МПР №№ 463 и 569 в действие новых нормативных документов следует рассматривать как положительный момент. Появление новых документов вносит определенную ясность и однозначность в вопросы проектирования подземных водозаборов и оформления материалов подсчета запасов подземных вод.

Вопрос однозначности нормативной базы, на сегодняшний день, является наиболее острым в сфере пользованиями недрами с целью добычи подземных вод. Приведение процедуры подсчета запасов в соответствие с существующими нормами повлекло за собой необходимость выполнения нового вида работ – составления проектов геологоразведочных работ. Неизбежное увеличение временных, трудовых и экономических затрат отразится на стоимости подсчета запасов. Последовательная экспертиза проекта, а затем материалов подсчета запасов пресных подземных вод создает дополнительные условия для давления на недропользователя со стороны заинтересованных структур. Отсутствие независимой экспертизы усугубляет данную ситуацию.

Введение новой процедуры, как и следовало ожидать, вызвало неразбериху. Вероятно, Департамент по недропользованию пока не имеет нового четкого регламента, касательно требований по проектирования геологоразведочных работ, контролю и экспертизе проектов. Для перехода системы лицензирования и подсчета запасов подземных вод на новые рельсы, формирования устоявшегося свода требований и правил, несомненно, потребуется некоторое время. После чего о достоинствах или недостатках новой системы можно будет судить более определенно.